روز جمعه هفته گذشته، گروه ویژه اقدام مالی FATF پس از اتمام نشست خود، بیانیه ای صادر کرد که بخشی از این بیانیه مربوط به ایران می شود. این بخش از بیانیه 7 بند دارد که به تحلیل بندهای مختلف آن می پردازیم:
1- FATF در بند اول بیانیه خود، مانند بیانیه های گذشته به سابقه توافقات ایران و این نهاد در سه سال اخیر می پردازد و مجددا بیان می کند که تعهد سیاسی سطح بالا از سوی ایران برای اجرای برنامه اقدام داده شده و FATF هم در مقابل، اقدامات مقابله ای علیه ایران را به حالت تعلیق در آورده است.
2- در بند دوم بیانیه توضیحاتی درباره پیشرفت های ایران آورده شده است، از جمله اینکه ایران نظام شفاف سازی وجوه نقد را در نوامبر 2017 تاسیس کرده، در آگوست 2018 قانون مقابله با تامین مالی تروریسم و در ژانویه 2019 قانون مبارزه با پولشویی را اصلاح کرده است. همچنین پیشرفت های ایران درباره دو کنوانسیون را مطرح می کند.
*FATF علاوه بر دو کنوانسیون، 6 درخواست دیگر هم از ایران دارد
3- بند سوم بیانیه بند مهمی است که در آن به اقداماتی که ایران باید انجام می داد اما انجام نداده، اشاره شده است. در این بند، موارد هفتگانه ای ذکر شده که ایران هنوز تکمیل نکرده است و توضیح آن برای روشن شدن وضعیت ایران در نسبت با FATF اهمیت بسیاری دارد:
الف- مورد اول، موضوع اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم است که FATF از ایران خواسته استثنای مربوط به گروه هایی که با اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی مبارزه می کنند را از قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم بردارد. ایران یک بار این قانون را اصلاح کرده و ادبیات تبصره گذشته را تغییر داده اما این تغییرات هنوز از نظر FATF کافی نیست.
ب- مورد دوم، شناسایی و توقیف دارایی های تروریست ها مرتبط با قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل است. قطعنامه هایی از سوی شورای امنیت سازمان ملل ذیل فصل هفتم مربوط به گروه های تروریستی مانند القاعده، طالبان، داعش و ... صادر شده است. FATF ذیل استاندارد شماره 6 خود از کشورها می خواهد که این قطعنامه ها را اجرا کنند و در برنامه اقدام ایران این بحث قید شده است با این مضمون که برای اجرای این قطعنامه ها، باید سازوکارهای حقوقی در ایران ایجاد شود. معنای این اقدام این است که قوانینی در مجلس شورای اسلامی یا شورای عالی امنیت ملی تصویب شود که قطعنامه های سازمان ملل را در داخل کشور نافذ کند. این بحث مسائل جدی از نظر قانون اساسی کشورمان به وجود می آورد. قانون اساسی ما قواعد و قوانین بین المللی را ارجح نمی داند و باید فرایندهایی طی شود تا این اتفاق بیافتد. خصوصا اینکه این استاندارد در FATF بگونه ای بیان شده است که قطعنامه های بعدی مرتبط هم از نظر کشورها باید پذیرفته شود و این چالش جدی برای حقوق اساسی ما ایجاد می کند. لذا به نظر نمی رسد که افق روشنی برای حل و فصل این مورد وجود داشته باشد.
ج- مورد سوم، بحث تاسیس و فعالیت یک رژیم شناسایی مشتری در داخل نظام بانکی ایران است. این مسئله بحث حقوقی ندارد زیرا در قانون مبارزه با پولشویی مطرح شده است، اما FATF از منظر اجرایی به آن نگاه می کند و نشان می دهد که این نهاد هنوز از اجرایی شدن آن مطمئن (ensuring) نشده است. بسیاری از موافقان FATF، کلمه ensuring را اینگونه تحلیل می کردند که ایران باید اطمینان حاصل کند اما این بند نشان می دهد که این اطمینان باید توسط FATF حاصل شود و لذا تا زمانی که بر اساس استانداردها و متدولوژی هایی که برای ارزیابی دارد، رفتار نشود، اعلام رضایت نخواهد کرد.
د- مورد چهارم درباره گزارش تراکنش های مشکوک مرتبط با بحث های تروریستی است که ادعا می کند در داخل ایران هنوز یک چارچوب قانونی ایجاد نشده است. با توجه به اینکه ایران در دو قانون داخلی مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم، چارچوب قانونی ایجاد کرده است، این سوال مطرح می شود که چرا FATF این چارچوب را از ما نپذیرفته است و این نهاد دقیقا تقاضای چه کیفیتی از چارچوب قانونی را از ایران دارد؟
ه- مورد پنجم درباره چگونگی توقیف دارایی های مشکوک توسط مقامات ذیصلاح است. با وجود این که در قانون مبارزه با پولشویی این بحث مطرح شده است اما مورد رضایت FATF قرار گرفته است.
و- مورد ششم، از ایران خواسته است که دو کنوانسیون پالرمو و CFT را تصویب و اجرا کند و همچنین تاکید کرده که ایران باید ظرفیت های همکاری های متقابل و دو جانبه را شفاف کند. به نظر می رسد این قسمت مربوط به مباحث حق شرط است و به نوعی حق شرط ها را کنار می گذارد.
ز- مورد هفتم درباره شناسایی هویت ذینفع واقعی توسط موسسات مالی در نقل و انتقالات اینترنتی است که از نظر FATF محل ایراد است و ایران باید تکمیل کند.
بند سوم نشان می دهد که مشکل ایران با FATF صرفا دو کنوانسیون نبوده و علاوه بر دو کنوانسیون، شش اقدام دیگر هم از کشورمان مطالبه شده که موارد، پیچیده ای هستند و بعضا ابهام دارد یعنی در برخی از موارد ما اقدام کرده ایم اما FATF نپذیرفته است.
*اجرای تهدید قبلی اما بی اثر FATF علیه ایران
4- بند چهارم بیانیه به تصمیم جدید FATF مربوط می شود. در این بند FATF تصمیم گرفته است که تعلیق ایران از اقدامات مقابله ای را ادامه دهد اما با این استثنا که FATF از اعضا و باقی کشورها می خواهد نظارت های موردی از شاخه ها و شعبات موسسات مالی ایرانی را متناسب با آنچه که FATF در بیانیه عمومی اسفند گذشته درخواست کرده بود، افزایش دهند. این همان بند H یا مورد هشتم از موارد نه گانه اقدامات مقابله ای است که FATF آن را فعال کرده است و از کشورها می خواهد که آن را اجرا کنند.
نکته مهم در این بند، این است که فعال شدن بند هشتم اقدامات مقابله ای چه اثری بر همکاری های بانکی ایران خواهد داشت؟ اگر شرایط ایران عادی و غیرتحریمی بود، قاعدتا این نظارت ها سبب کندی و سختی در تعاملات بانکی خارجی کشور می شد. اما کشورمان در شرایطی است که شدیدترین تحریمها علیه آن اعمال می شود، و تقریبا هیچ شعبه خارجی که فعالیت جدی داشته باشد وجود ندارد و در آن شعباتی هم که فعالیت مختصری انجام می گیرد، ناظران وزارت خزانه داری آمریکا یا سایر ناظران حضور دارند و نظارت های شدیدی را پیاده می کنند. دلیل شدیدتر بودن نظارت تحریمی از نظارت مربوط به FATF، جرائم سنگینی است که بانکها به دلیل نقض تحریم ها به نظام مالی آمریکا پرداخت کرده اند. بنابراین فعال شدن بند H یا مورد هشتم از اقدامات مقابله ای، اثر عینی بر تعاملات بانکی کشور نخواهد داشت.
5- بند پنجم بیانیه FATF به پیشرفت های ایران توجه می کند اما بیان می کند که نسبت به موارد باقی مانده ناامید هستیم. به همین دلیل از ایران می خواهد که سریعتر اصلاحات مرتبط را منطبق با استانداردهای FATF انجام دهد تا موارد باقی مانده اجرایی شود.
*تهدید جدید اما بی اثر FATF علیه ایران
6- بند ششم بیانیه، بندی است که تهدید جدیدی علیه ایران مطرح می کند. در این بند FATF ادعا می کند که اگر تا اکتبر 2019، یعنی نشست بعدی در پاریس، ایران کنوانسیون های پالرمو و CFT را مطابق با استانداردهای FATF تصویب و اجرا نکند، FATF از کشورها خواهد خواست که اقداماتی را انجام دهد. این اقدامات مربوط به بند دوم و نهم (B و I) از اقدامات مقابله ای است. در بند دوم، FATF از کشورها می خواهد که به صورت موردی و سیستماتیک، مکانیزمهایی برای گزارش دهی از تراکنش های مالی ایجاد کنند و در بند نهم از کشورها می خواهد حسابرسی ها و بازرسی های خارجی درباره گروه های مرتبط با شعبات و شاخه های خارجی مستقر در ایران را افزایش بدهند.
همچنین در ادامه می گوید که ما انتظار داریم باقی موارد مربوط به اصلاحات را هم انجام دهد، یعنی غیر از کنوانسیون‌های پالرمو و CFT، شش مورد دیگری که در بند سوم بیان شد هم باید اجرایی شود. این بند هم به دلیل اعمال حسابرسی ها و بازرسی های شدید ناشی از تحریم ها، عملا برای ایران بی معنا بوده و در حال حاضر نیز بصورت شدیدتری در حال اعمال است.
*باز هم تعلیق اسمی و نه واقعی ایران از لیست اقدامات مقابله ای FATF
7- بند هفتم مانند بیانیه های قبلی تکراری است و FATF بیان می کند که ایران در بیانیه عمومی FATF باقی خواهد ماند تا برنامه اقدام بطور کامل اجرا شود. تا زمانی که ایران قواعد مرتبط را برای از بین بردن خلاهای رژیم مبارزه با پولشویی خود انجام بدهد و به دلیل مقابله با تامین مالی تروریسم، FATF از کشورها می خواهد که مورد اول از اقدامات مقابله ای علیه ایران را اعمال کنند.
بند اول (A) از اقدامات مقابله ای، همان شناسایی تقویت شده مشتری یا EDD است. که شامل جمع آوری و نگهداشت اطلاعات مربوط به تراکنش ها و مانیتور کردن روابط و بیزینس های مرتبط است. بند A اقدامات مقابله ای، مهمترین بند این اقدامات است که اختلالات جدی در تعاملات بانکی ایجاد می کند و این تعاملات را کند می کند.
گفتنی است یک حالت عادی وجود دارد که هویت مشتری را بصورت عادی شناسایی می کند (CDD)، شناسایی هویت بصورت تشدید شده(EDD)، یعنی احتیاطهای بالاتری انجام میشود، اطلاعات بیشتری گرفته می شود و سختگیری بیشتری انجام می شود.
در زمانی که ایران از لیست اقدامات مقابله ای FATF تعلیق شد، شاید این تصور بود که کل موارد 9گانه تعلیق شده اما در تمام بیانیه ها این مورد اول همچنان علیه ایران اعمال می شود و هیچوقت تعلیق نشده و عملا ایران هیچوقت بطور واقعی تعلیق نشد. در واقع، با وجود اینکه بخش زیادی از برنامه اقدام FATF اجرایی شده است اما در این بیانیه نیز تعلیق اسمی داریم نه واقعی.
