به گزارش صراط دکتر «محسن صمدی» در برهان نوشت:
این روزها بیش از یک سال و اندی است که از اجرای قانون هدفمندی یارانهها میگذرد. بررسی و ارزیابی چگونگی اجرای قانونی که از مدتها پیش به عنوان یکی از لوازم اساسی تحول در اقتصاد ایران از آن نام برده شده، میتواند اشکالات احتمالی این طرح مهم را برطرف و زمینه را برای اجرای بهتر سایر محورهای پیشبینی شده در طرح تحول اقتصادی فراهم آورد. به خصوص در شرایطی که دولت و مجلس صحبت از تجدید نظرهای اساسی در سیاستگذاری نموده و نحوهی اجرای طرح در آستانهی سال دوم را مدنظر قرار دادهاند.
مهمترین نکتهای که از اجرای طرح هدفمندی استنباط و در واقع نقطهی قوتِ آن محسوب میشود، رویکرد عدالت محوری است که آن را از سایر طرحهای اقتصادی معمول که صرفاً رشد کلی اقتصاد را هدف میگیرند، متمایز میسازد. برخلاف اقتصاد لیبرالیستی که منافع سرمایهداران را اصل قرار میدهد، مهمترین هدف اقتصاد اسلامی برقراری عدالت اقتصادی بین آحاد جامعه است. البته باید توجه نمود که برای اقتصاد مطلوب ما این آغاز راه است و تا رسیدن به الگوی کامل اقتصاد اسلامی راهی بس طولانی در پیش است. برای ارزیابی طرح هدفمندی، اولین سؤال این است که اجرای آن در چه زمینههایی موفق و در کدامین عرصهها ناموفق بوده است؟ و این که اقدامهای اجرایی تا چه اندازه با اهداف قانون مصوب مجلس منطبق بوده و مقاصد قانونگذار را پوشش داده است؟
سایر سؤالهای قابل طرح در این رابطه را به شرح زیر میتوان برشمرد:
1. چه اقشاری از طرح راضی و چه اقشاری ناراضی هستند؟
2. آیا شاخصهای عدالت اجتماعی، به عنوان یک موضوع ارزشی با اجرای این قانون افزایش یافته است؟
3. چه محصولاتی متأثر از اجرای قانون دچار آسیب قیمتی و یا تولیدی شدهاند؟
4. پیامدها و تأثیر اجرای طرح در اقتصاد ملی چیست و آیا در راستای جهاد اقتصادی قابل تعریف است؟
5. عملکرد اجرای طرح، با توجه به پیشبینیها و پیش فرضهای مطرح شده، چه بوده است؟
6. مشکلات اجرایی پیش روی طرح تا به حال چه بوده و چه راهکارهایی برای آینده قابل طرح میباشد؟
اگر توجه کنیم علاوه بر متن قانون که قوهی مجریه خود مجری آن است، چند ذینفع و یا مخاطب دیگر نیز دارد. اول؛ عموم مردم به عنوان مصرف کنندگان انرژی و سایر کالاهای مشمول دریافت یارانه که لازم است سطح قدرت خرید و یا مصرف آنان تا حد امکان لطمهای نبیند. دوم؛ تولید کنندگان، اعم از تولید کنندگان فعال در بخشهای: صنعت، معدن، انرژی و کشاورزی که باید شرایط لازم برای ادامه و استمرار تولید آنان با توجه به افزایش قیمت مواد اولیهی ناشی از اجرای طرح فراهم گردد و سوم؛ خود دولت، به عنوان عامل اجرایی که باید زمینه و بستر لازم برای اجرای هرچه بهتر قانون را فراهم آورد.[1] در قانون سهم هر یک از مخاطبان یاد شده به ترتیب 50، 30 و20 درصد از منابع حاصل از اجرای قانون در نظر گرفته شده است.
آنچه مسلم است این که دولت به بخش اول تعهدهای خود یعنی پرداخت یارانهی نقدی به مصرف کنندگان خانگی حاملهای انرژی (برق و بنزین) عمل کرده و حتی از سهم 20 درصدی خود به نفع این قشر از جامعه عدول کرده است. اما در مورد تولید، علیرغم اهمیت و حساسیت این بخش، باید اذعان نمود که شرایط حاضر به هیچ وجه با سیاستهای اتخاذ شده و الزامات خاص آن (شرایط تحریمی از یک طرف و اقتضائات جهاد اقتصادی از سوی دیگر) همخوانی لازم را ندارد.[2] بر اساس مادهی 8 قانون هدفمند کردن یارانهها، دولت مکلف است 30درصد از کل خالص درآمد حاصل از هدفمندی یارانهها را به بخش تولید اختصاص دهد که این مبلغ تا کنون از محل درآمدهای ناشی از افزایش قیمت حاملهای انرژی و کالاهای اساسی محقق نشده است. همچنین از سهم 30درصدی اختصاص یافته به تولید که به موجب جزءِ الف)3 بند 46 قانون بودجهی سال 1390 به 20درصد کاهش یافته نیز گزارش دقیقی ارایه نشده است.
با این حساب باید گفت به دلیل محدودیت منابع، تنها نیمی از قانون اجرا شده، یعنی50 درصد سهمی که مرتبط با مصرف کنندگان خانگی است، زیرا از یک طرف از سهم 20درصدی دولت به نفع سهمیهی خانوار صرف نظر شده و از سوی دیگر سهمیهی 30درصدی تولید نیز تقریباً از قلم افتاده است. در حالی که بخش تولید، به خصوص تولید بخش کشاورزی که به دلیل زادآوری ذاتی و ارزش افزودهی خدادادی نهفته در آن، از بخشهای واقعی و پیشران توسعهی اقتصادی بوده و تولیدات سایر بخشها، وابستگی کاملی به مواد اولیهی آن دارد، مشمول حمایت لازم قرار نگرفته است.
این در حالی است که میدانیم بخش کشاورزی به دلیل داشتن نقش حیاتی در تأمین غذا از مهمترین بخشهای اقتصاد هر کشور محسوب میشود. برخی از محصولات تولیدی این بخش از جمله کالاهای راهبردی به شمار میآیند که نقش بسیار مهمی در استقلال اقتصادی و سیاسی ایفا میکنند، از این رو در تمامی کشورها سیاستهایی با اهداف؛ «حمایت از اقشار محروم، کاهش فاصلهی طبقاتی، بهبود توزیع درآمدها، افزایش رفاه عمومی، کمک به تخصیص بهینهی منابع کمیاب و ایجاد شرایط ثبات اقتصادی از راه تثبیت قیمتها» در جهت حمایت از درآمد کشاورزان و بخش کشاورزی اتخاذ میشوند. از این رو باید گفت؛ راه هدفمندی یارانهها از هدفمندی تولید میگذرد، آن هم نه تولید تکاثری سرمایه محور، بلکه تولید بنگاههای حقیقی کسب و کار محور. صرف نظر از سیاستهای اتخاذ شده و اقدامهای اجرایی به عمل آمده در طول یک سال اخیر که به بعضی از آنها اشاره شد،
اینک در آستانهی سال دوم از اجرای قانون، ملاحظههایی وجود دارد که در جهت کمک به اجرای بهتر قانون در آینده و کاهش پیامدهای منفی طرح، باید به آنها اشاره نمود؛
نکتهی اول؛ اجتناب از تورم ناخواسته است. تورم اگرچه به خودیِ خود، پدیدهای منفی است، اما در شرایط حاکم بر اجرای طرح، به دلیل نقش منفی آن در خنثی شدن مزایای طرح، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. بدین لحاظ جهشهای قیمتی اخیر در نرخ طلا و ارز، نه تنها اثرات مثبت تعدیل ثروت بین اقشار فقیر و غنی ناشی از اجرای طرح را منتفی میکند، بلکه پیشبینی نرخ تورم بالای 65درصدی را که بعضی از کارشناسان وقوع آن را پیشبینی میکردند، خواسته یا ناخواسته محقق خواهد کرد!
نکتهی دوم؛ نحوهی پرداخت یارانه و تساوی تمامی اقشار اعم از فقیر و غنی و نیز عدم تفاوت بین تولید کننده و مصرف کننده است.[3] با توجه به تصریح بند (الف) مادهی 7 قانون که دولت را مکلف به: «پرداخت یارانهی متناسب با درآمد خانوار» میکند، چنانچه بر طبق مفاد این حکم عمل میشد، نیازی به تأمین مبالغ اضافی و استقراض از بانک مرکزی نبود. زیرا هدف غایی این قانون در نزد قانونگذار، اجرای عدالت اقتصادی بوده است، نه تساوی، آن هم در مواردی که کاهش فاصله بیشتر توجیه عقلایی دارد تا پرداخت مساوی.
بدین لحاظ ادامهی راه و اجرای دقیقتر قانون در آینده نیز در گرو توجه به چند نکته میباشد. اول مسألهی آمار و اطلاعات که یکی از چالشهای اساسی برای شناخت و احصای نیاز و یا عدم نیاز خانوارها به پرداخت یارانه است. دستیابی به این شناخت، خود زمینهی برقراری عدالت اقتصادی و رفاه نسبی در بین اقشار جامعه است. متأسفانه نظام اطلاعاتی ما در این زمینه به زیرساختهای لازم دست نیافته است. نکتهی مهمتر، شفافیت اطلاع رسانی در تمامی مراحل اجرای طرح به ذینفعان میباشد که از الزامات همراهی و همکاری مردم به شمار میرود.
در حال حاضر دولت با مشکلاتی برای پرداخت یارانه روبهروست. این مسأله عمدتاً ناشی از پرداخت سراسری و یکسان به همهی افراد جامعه و در نتیجه عدم کفایت منابع میباشد. در حالی که اولین اصل برای دستیابی به عدالت اجتماعی، مدیریت اقتصادی دریافتها و پرداختهای طرح به نحوی است که سر جمع یارانهی پرداختی به نیازمندان در مقابل دریافت منابع حاصل از واقعی کردن قیمتها به علاوهی اخذ مالیات از ثروتمندان (یارانهی منفی)، بدون کمک گرفتن از سایر منابع متعادل گردد. در غیر این صورت میتوان انتظار داشت که آثار طرح در بلند مدت پایدار نبوده و همواره در معرض آسیب پذیری و وابستگی به سایر منابع بوده و در این صورت انرژی زیادی را از دولت خواهد گرفت. انرژی که تا رسیدن به اهداف کامل محورهای 7 گانهی طرح تحول اقتصادی باید آن را صرفه جویی و ذخیره نمود.(*)
-----------------------------------------------
پینوشتها:
[1]. مادهی 8: دولت مکلف است سی درصد (30% ) خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمکهای بلاعوض، یا یارانهی سود تسهیلات و یا وجوه اداره شده برای اجرای موارد زیر هزینه کند:
الف) بهینهسازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفهجویی و رعایت الگوی مصرف که توسط دستگاه اجراییذیربط معرفی میشود.
ب) اصلاح ساختار فنآوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهرهوری انرژی، آب و توسعهی تولید برق از منابع تجدید پذیر.
هـ) حمایت از تولید کنندگان بخش کشاورزی و صنعتی.
[2]. گزارش کمیسیون ویژهی طرح تحول اقتصادی توسط معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی، در مورد چگونگی اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها- در اجرای بند(6) مادهی (33) آیین نامهی داخلی- تاریخ چاپ 19/9/1390
[3]. مادهی 7 قانون هدفمند کردن یارانهها- دولت مجاز است حداکثر تا پنجاه درصد (50%) خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب بندهای زیر هزینه نماید:
الف) یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود.
*دکتر محسن صمدی، استاد دانشگاه
این روزها بیش از یک سال و اندی است که از اجرای قانون هدفمندی یارانهها میگذرد. بررسی و ارزیابی چگونگی اجرای قانونی که از مدتها پیش به عنوان یکی از لوازم اساسی تحول در اقتصاد ایران از آن نام برده شده، میتواند اشکالات احتمالی این طرح مهم را برطرف و زمینه را برای اجرای بهتر سایر محورهای پیشبینی شده در طرح تحول اقتصادی فراهم آورد. به خصوص در شرایطی که دولت و مجلس صحبت از تجدید نظرهای اساسی در سیاستگذاری نموده و نحوهی اجرای طرح در آستانهی سال دوم را مدنظر قرار دادهاند.
مهمترین نکتهای که از اجرای طرح هدفمندی استنباط و در واقع نقطهی قوتِ آن محسوب میشود، رویکرد عدالت محوری است که آن را از سایر طرحهای اقتصادی معمول که صرفاً رشد کلی اقتصاد را هدف میگیرند، متمایز میسازد. برخلاف اقتصاد لیبرالیستی که منافع سرمایهداران را اصل قرار میدهد، مهمترین هدف اقتصاد اسلامی برقراری عدالت اقتصادی بین آحاد جامعه است. البته باید توجه نمود که برای اقتصاد مطلوب ما این آغاز راه است و تا رسیدن به الگوی کامل اقتصاد اسلامی راهی بس طولانی در پیش است. برای ارزیابی طرح هدفمندی، اولین سؤال این است که اجرای آن در چه زمینههایی موفق و در کدامین عرصهها ناموفق بوده است؟ و این که اقدامهای اجرایی تا چه اندازه با اهداف قانون مصوب مجلس منطبق بوده و مقاصد قانونگذار را پوشش داده است؟
سایر سؤالهای قابل طرح در این رابطه را به شرح زیر میتوان برشمرد:
1. چه اقشاری از طرح راضی و چه اقشاری ناراضی هستند؟
2. آیا شاخصهای عدالت اجتماعی، به عنوان یک موضوع ارزشی با اجرای این قانون افزایش یافته است؟
3. چه محصولاتی متأثر از اجرای قانون دچار آسیب قیمتی و یا تولیدی شدهاند؟
4. پیامدها و تأثیر اجرای طرح در اقتصاد ملی چیست و آیا در راستای جهاد اقتصادی قابل تعریف است؟
5. عملکرد اجرای طرح، با توجه به پیشبینیها و پیش فرضهای مطرح شده، چه بوده است؟
6. مشکلات اجرایی پیش روی طرح تا به حال چه بوده و چه راهکارهایی برای آینده قابل طرح میباشد؟
اگر توجه کنیم علاوه بر متن قانون که قوهی مجریه خود مجری آن است، چند ذینفع و یا مخاطب دیگر نیز دارد. اول؛ عموم مردم به عنوان مصرف کنندگان انرژی و سایر کالاهای مشمول دریافت یارانه که لازم است سطح قدرت خرید و یا مصرف آنان تا حد امکان لطمهای نبیند. دوم؛ تولید کنندگان، اعم از تولید کنندگان فعال در بخشهای: صنعت، معدن، انرژی و کشاورزی که باید شرایط لازم برای ادامه و استمرار تولید آنان با توجه به افزایش قیمت مواد اولیهی ناشی از اجرای طرح فراهم گردد و سوم؛ خود دولت، به عنوان عامل اجرایی که باید زمینه و بستر لازم برای اجرای هرچه بهتر قانون را فراهم آورد.[1] در قانون سهم هر یک از مخاطبان یاد شده به ترتیب 50، 30 و20 درصد از منابع حاصل از اجرای قانون در نظر گرفته شده است.
آنچه مسلم است این که دولت به بخش اول تعهدهای خود یعنی پرداخت یارانهی نقدی به مصرف کنندگان خانگی حاملهای انرژی (برق و بنزین) عمل کرده و حتی از سهم 20 درصدی خود به نفع این قشر از جامعه عدول کرده است. اما در مورد تولید، علیرغم اهمیت و حساسیت این بخش، باید اذعان نمود که شرایط حاضر به هیچ وجه با سیاستهای اتخاذ شده و الزامات خاص آن (شرایط تحریمی از یک طرف و اقتضائات جهاد اقتصادی از سوی دیگر) همخوانی لازم را ندارد.[2] بر اساس مادهی 8 قانون هدفمند کردن یارانهها، دولت مکلف است 30درصد از کل خالص درآمد حاصل از هدفمندی یارانهها را به بخش تولید اختصاص دهد که این مبلغ تا کنون از محل درآمدهای ناشی از افزایش قیمت حاملهای انرژی و کالاهای اساسی محقق نشده است. همچنین از سهم 30درصدی اختصاص یافته به تولید که به موجب جزءِ الف)3 بند 46 قانون بودجهی سال 1390 به 20درصد کاهش یافته نیز گزارش دقیقی ارایه نشده است.
با این حساب باید گفت به دلیل محدودیت منابع، تنها نیمی از قانون اجرا شده، یعنی50 درصد سهمی که مرتبط با مصرف کنندگان خانگی است، زیرا از یک طرف از سهم 20درصدی دولت به نفع سهمیهی خانوار صرف نظر شده و از سوی دیگر سهمیهی 30درصدی تولید نیز تقریباً از قلم افتاده است. در حالی که بخش تولید، به خصوص تولید بخش کشاورزی که به دلیل زادآوری ذاتی و ارزش افزودهی خدادادی نهفته در آن، از بخشهای واقعی و پیشران توسعهی اقتصادی بوده و تولیدات سایر بخشها، وابستگی کاملی به مواد اولیهی آن دارد، مشمول حمایت لازم قرار نگرفته است.
این در حالی است که میدانیم بخش کشاورزی به دلیل داشتن نقش حیاتی در تأمین غذا از مهمترین بخشهای اقتصاد هر کشور محسوب میشود. برخی از محصولات تولیدی این بخش از جمله کالاهای راهبردی به شمار میآیند که نقش بسیار مهمی در استقلال اقتصادی و سیاسی ایفا میکنند، از این رو در تمامی کشورها سیاستهایی با اهداف؛ «حمایت از اقشار محروم، کاهش فاصلهی طبقاتی، بهبود توزیع درآمدها، افزایش رفاه عمومی، کمک به تخصیص بهینهی منابع کمیاب و ایجاد شرایط ثبات اقتصادی از راه تثبیت قیمتها» در جهت حمایت از درآمد کشاورزان و بخش کشاورزی اتخاذ میشوند. از این رو باید گفت؛ راه هدفمندی یارانهها از هدفمندی تولید میگذرد، آن هم نه تولید تکاثری سرمایه محور، بلکه تولید بنگاههای حقیقی کسب و کار محور. صرف نظر از سیاستهای اتخاذ شده و اقدامهای اجرایی به عمل آمده در طول یک سال اخیر که به بعضی از آنها اشاره شد،
اینک در آستانهی سال دوم از اجرای قانون، ملاحظههایی وجود دارد که در جهت کمک به اجرای بهتر قانون در آینده و کاهش پیامدهای منفی طرح، باید به آنها اشاره نمود؛
نکتهی اول؛ اجتناب از تورم ناخواسته است. تورم اگرچه به خودیِ خود، پدیدهای منفی است، اما در شرایط حاکم بر اجرای طرح، به دلیل نقش منفی آن در خنثی شدن مزایای طرح، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. بدین لحاظ جهشهای قیمتی اخیر در نرخ طلا و ارز، نه تنها اثرات مثبت تعدیل ثروت بین اقشار فقیر و غنی ناشی از اجرای طرح را منتفی میکند، بلکه پیشبینی نرخ تورم بالای 65درصدی را که بعضی از کارشناسان وقوع آن را پیشبینی میکردند، خواسته یا ناخواسته محقق خواهد کرد!
نکتهی دوم؛ نحوهی پرداخت یارانه و تساوی تمامی اقشار اعم از فقیر و غنی و نیز عدم تفاوت بین تولید کننده و مصرف کننده است.[3] با توجه به تصریح بند (الف) مادهی 7 قانون که دولت را مکلف به: «پرداخت یارانهی متناسب با درآمد خانوار» میکند، چنانچه بر طبق مفاد این حکم عمل میشد، نیازی به تأمین مبالغ اضافی و استقراض از بانک مرکزی نبود. زیرا هدف غایی این قانون در نزد قانونگذار، اجرای عدالت اقتصادی بوده است، نه تساوی، آن هم در مواردی که کاهش فاصله بیشتر توجیه عقلایی دارد تا پرداخت مساوی.
بدین لحاظ ادامهی راه و اجرای دقیقتر قانون در آینده نیز در گرو توجه به چند نکته میباشد. اول مسألهی آمار و اطلاعات که یکی از چالشهای اساسی برای شناخت و احصای نیاز و یا عدم نیاز خانوارها به پرداخت یارانه است. دستیابی به این شناخت، خود زمینهی برقراری عدالت اقتصادی و رفاه نسبی در بین اقشار جامعه است. متأسفانه نظام اطلاعاتی ما در این زمینه به زیرساختهای لازم دست نیافته است. نکتهی مهمتر، شفافیت اطلاع رسانی در تمامی مراحل اجرای طرح به ذینفعان میباشد که از الزامات همراهی و همکاری مردم به شمار میرود.
در حال حاضر دولت با مشکلاتی برای پرداخت یارانه روبهروست. این مسأله عمدتاً ناشی از پرداخت سراسری و یکسان به همهی افراد جامعه و در نتیجه عدم کفایت منابع میباشد. در حالی که اولین اصل برای دستیابی به عدالت اجتماعی، مدیریت اقتصادی دریافتها و پرداختهای طرح به نحوی است که سر جمع یارانهی پرداختی به نیازمندان در مقابل دریافت منابع حاصل از واقعی کردن قیمتها به علاوهی اخذ مالیات از ثروتمندان (یارانهی منفی)، بدون کمک گرفتن از سایر منابع متعادل گردد. در غیر این صورت میتوان انتظار داشت که آثار طرح در بلند مدت پایدار نبوده و همواره در معرض آسیب پذیری و وابستگی به سایر منابع بوده و در این صورت انرژی زیادی را از دولت خواهد گرفت. انرژی که تا رسیدن به اهداف کامل محورهای 7 گانهی طرح تحول اقتصادی باید آن را صرفه جویی و ذخیره نمود.(*)
-----------------------------------------------
پینوشتها:
[1]. مادهی 8: دولت مکلف است سی درصد (30% ) خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمکهای بلاعوض، یا یارانهی سود تسهیلات و یا وجوه اداره شده برای اجرای موارد زیر هزینه کند:
الف) بهینهسازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفهجویی و رعایت الگوی مصرف که توسط دستگاه اجراییذیربط معرفی میشود.
ب) اصلاح ساختار فنآوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهرهوری انرژی، آب و توسعهی تولید برق از منابع تجدید پذیر.
هـ) حمایت از تولید کنندگان بخش کشاورزی و صنعتی.
[2]. گزارش کمیسیون ویژهی طرح تحول اقتصادی توسط معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی، در مورد چگونگی اجرای قانون هدفمند کردن یارانهها- در اجرای بند(6) مادهی (33) آیین نامهی داخلی- تاریخ چاپ 19/9/1390
[3]. مادهی 7 قانون هدفمند کردن یارانهها- دولت مجاز است حداکثر تا پنجاه درصد (50%) خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب بندهای زیر هزینه نماید:
الف) یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود.
*دکتر محسن صمدی، استاد دانشگاه
آخرین اخبار و تصاویر اقتصادی را در سرویس اقتصادی صراط بخوانید.
